厦门市人民政府关于深化行政审批制度改革的实施意见
发布时间:2009-01-15 15:39:00
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 各区人民政府,市直各委、办、局,各开发区管委会:

  根据国务院和省政府关于改革行政审批制度的精神,为适应WTO规则和市场经济发展的需要,市政府决定深化行政审批制度改革。现就开展第二轮行政审批制度改革提出如下实施意见。

  一、深化行政审批制度改革的主要目标和总体要求

  深化行政审批制度改革的主要目标是:建设高效、廉洁的服务型政府。建立结构合理、配置科学、秩序严密、制约有效的与社会主义市场经济相适应的行政审批制度。

  深化行政审批制度改革的总体要求是:以制度创新为重点,切实转变审批观念,营造有竞争力的服务环境。不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批,坚决予以取消;可以用市场机制代替的行政审批,通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批,要建立健全监督制约机制,杜绝审批的随意性,做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高,行政审批责任追究制得到严格执行。

  二、深化行政审批制度改革的主要内容和措施

  各部门要根据《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》(文件附后)中确定的合法、合理、效能、责任、监督五项原则,按照国务院审改领导小组《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》(以下简称《几个问题》)(文件附后)要求,切实做好行政审批项目的清理工作,建立科学、合理、规范的行政审批制度。

  (一)进一步精减行政审批事项

  1、法律、行政法规对某一事项只是作出原则的管理规定(如加强管理、监督、指导、负责、检查等,下同),但没有设定行政审批,而国务院规章、地方性法规、地方政府规章设定了行政审批事项的,应当提出取消或调整的建议。

  2、法律、行政法规对某一事项只是作出原则的管理规定,但没有设定行政审批,而本市地方性法规设定了行政审批事项的,按法定程序建议市人大予以中止执行或取消(地方性法规设定属于地方性事务的行政审批除外)。

  3、法律、行政法规、地方性法规对某一事项只是作出原则的管理规定,但没有设定行政审批,而本市地方政府规章自行设定了行政审批事项的,应当予以取消。

  4、市政府及各部门的规范性文件设定的行政审批事项应当予以取消;仅仅根据领导讲话、批示、指示等设定的行政审批事项,应当予以取消。确实需要审批的,应当通过法定程序,报市政府批准,以市政府规章在法定权限内设定。

  5、超越《几个问题》第二(二)部分所列行政审批适用的14个事项范围设定的审批事项,应当予以取消。

  属于《几个问题》第二(二)部分所列行政审批适用的14个事项范围设定的审批事项,凡是可以通过市场机制、中介组织、行业自律或者除审批之外的其他监管措施解决的,应当予以取消。

  6、设立公司、其他企业和个体工商户,除法律、行政法规或者国务院决定规定的前置性审批外,公司、其他企业和个体工商户在开业或者设立登记前办理的行政审批事项,应当予以取消。

  7、除法律、行政法规或者国务院和省政府决定规定需要审批的建设项目以及使用财政资金、外国政府和国际组织贷款投资的项目外,对企业的投资等经营活动设定的行政审批事项,应当予以取消。

  8、有关经营性土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易,除法律、行政法规和国务院以及省、市政府决定另有规定的外,必须采取拍卖、公开招标投标等市场运作方式,相应的行政审批应当予以取消。

  9、法律、法规已经调整的行政审批事项,部门“三定”规定也要进行相应调整。部门“三定”规定已经取消、下放或划出的行政审批事项,该部门的行政审批事项也应当取消、下放或划出。

  10、两个以上的部门行政审批职能交叉或者重复的,应当合并成一项,由职能最直接的部门审批,该部门应主动与相关部门沟通协商,共同研究决定后办理。

  11、依法科学、合理地划分市、区(含各开发区管委会)、镇(街道)政府的行政审批权。凡是能够或已经由区级政府实施行政审批的事项,市政府不再审批。

  12、法律、行政法规和国务院决定规定需要审批的事项,认为确实不适应本市经济发展需要的,及时向上级提出停止实行的建议。

  (二)提高行政审批的效能

  对继续保留的行政审批事项要严格规范,减少环节,提高行政审批的效能。

  1、行政审批的内容、对象、条件、程序和时限,以及要求申报的有关材料,都要非常明确、具体,具有可操作性,并对外公布,实行行政审批政务公开。对技术性和专业性比较强的行政审批事项,要制定详细的审批技术规范。

  2、行政审批事项涉及两个以上部门和单位的,市政府可以确定由一个部门受理申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办公、集中办公。但是,对企业设立、工程建设、项目投资等有关事宜的行政审批,应当确定由一个部门受理申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办公、集中办公。

  3、对在办理公司、其他企业和个体工商户时需要进行前置审批的项目,实行企业注册登记网上并联审批;对需要多个部门联合审批的项目,可通过加快政府各部门的电子信息网络建设,探索网上审批的新模式。

  4、部门审批业务涉及内部几个处室的,应实行“窗口式办文”制度,由一个内设机构代表本部门统一对外。已实行“窗口式办文”制度的,要不断地改进和完善;切实提高办事效率。

  5、对关系国计民生和社会公共利益的重大行政审批事项,积极推行社会听证制度;对专业性和技术性比较强的行政审批事项,实行专家审查(咨询)制度。

  (三)建立健全监督制约机制,约束行政审批权力

  1、注重后续监管和日常管理,正确处理好“放”与“管”的关系。对保留的行政审批事项,实行谁审批谁监管的原则,各部门和单位要制定监管制度、措施,积极履行对许可对象的监管职责,对许可对象是否在行政许可确定的范围内活动进行有效的监管。对取消的行政审批事项,各部门一方面要按照市里的统一规定制定严格的、可操作的行业监管措施,尤其是对重点事项和关键环节,要制定专门的监管办法;另一方面,对需要完善的办事程序应予完善,以免行政审批事项取消后出现管理上的漏洞。

  2、行政审批机关应当建立行政审批责任制和重大过错责任追究制度。明确审批人员的审批责任和审批义务,对违法审批、审批严重失误等情况,实行过错责任追究。

  3、加强行政监督和社会监督,建立行政审批责任监督检查制度。行政监察机关会同有关部门,对审批部门领导和审批人员,实行定期或者不定期的审批责任检查。要把行政审批列入绩效考评和行风评议的内容,对违法违规审批的,按有关规定对责任人进行处理,并在新闻媒体上曝光。

  4、行政审批机关应当保证自然人、法人和其他组织依法行使对行政审批的监督权。相对人对行政审批提出异议的,该行政审批机关必须作出书面说明,并告知相对人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。行政审批机关要设立举报电话,建立举报、投诉处理制度。相对人对行政审批机关的违纪违法行为进行举报、投诉的,行政审批机关应当依法及时核实、处理,并将处理结果以适当方式及时回复举报人。

  三、进一步探索制度创新切实转变政府职能

  深化行政审批制度改革以制度创新为重点,进一步改进政府管理和服务方式,切实转变政府职能。大力推进企业设立、年检、资质资格认定、公共资源配置类等行政审批事项的改革。

  1、改革前置审批,方便企业登记,加强事后管理。凡是妨碍市场开放和公平竞争原则的,一律取消或降为核准;实行“先照后证”办法,将一些前置审批改为后置审批;对仍需前置审批的事项,由串联审批改为工商牵头受理的各部门并联审批制度。积极探索推行告知承诺制度。对设立外商投资企业试行直接登记方式,归并审批环节,由工商部门一口受理转有关部门内部会审,再由工商部门办结。

  2、改革年检形式,实行联合年检。全面清理年检项目,凡是形式上是年检,实际上是以收费为目的的项目一律取消。确实需要年检的实行一门式联合年检;统一办理、一次性收费,收费必须合理。

  3、改革资质资格认定审批。区别情况、分类处理,对涉及易燃易爆、食品加工、化学危险品、压力容器等特殊行业的法人资格认证,继续由政府依法严格审批;对一些特种行业及司法、金融等从业人员资质资格考评和认定,向行业协会、中介机构转移。规范行业协会和中介机构的运作规则。

  4、改革公共资源配置类审批。可以市场化的,通过中介或采用招标、拍卖等方式推向市场。

  5、全面清理行政收费项目。取消不合理收费,需要保留的收费项目应召开听证会予以论证,并报市政府核准,切实减轻企业和社会负担。

  6、加快电子政务建设,推行网上审批。推进公务信息网建设,信息资源共享,启动网上审批。努力做到能在网上审批、办理的事项尽可能在网上办结。加强网上监管的力度,实现行政效能监察的网络化。

  四、深化行政审批制度改革的方法和步骤

  结合政府机构改革,第二轮行政审批制度改革工作在市、区两级政府同时进行,年底以前基本完成。

  (一)方法

  1、加强领导。深化行政审批制度改革,在市政府行政审批制度改革领导小组的领导下进行,抽调有关部门人员组成工作机构。市政府各部门要确定一位领导分管,并指定专人负责本部门的审改工作和上下联系。

  2、统一布置。召开全市审改工作会议统一布置深化行政审批制度改革工作,并发布公告,广泛征求社会各界意见。各部门要组织学习,深刻理解国务院和省政府有关审改工作精神,深入调查研究,广泛收集有关资料,对照兄弟城市的先进经验,将现有我市各部门、各区的行政审批项目及法律依据进行全面梳理。

  3、自查自审。各部门、各区政府和管委会要严格按照市政府关于进一步深化行政审批制度改革的统一布置和要求,彻底清理并依法确定行政审批事项,做到该减必减。对保留的行政审批事项减少环节,严格规范审批内容、条件、程序和时限。

  4、论证听证、核查审定。市、区两级政府审改办对各部门自查自报的材料逐项审查,反复研究,加强协调工作,提出保留和取消行政审批事项的意见,召开专家论证会和社会各界人士参加的听证会,核查审定初步方案。对公民、法人和其他组织权利义务影响较大的行政审批项目的初步处理意见,还要在网站、报纸上登载听取广大群众的意见。

  5、建章立制,实施审批责任制。积极推进审批方式的改革,外商投资项目审批服务中心和工程建设管理服务中心要进一步优化审批程序、简化审批环节;根据WTO透明度原则要求,深化政务公开,加强审批事项的规范运作,提高办事效率,改变服务形象。健全审批过错责任追究制,切实做好检查和考核工作;健全投诉机制,加强行政效能监察,促进各项审批改革措施落实到位。

  (二)步骤

  具体分为两个阶段:

  第一阶段,清理阶段。各部门通过自查自审,将拟保留的行政审批项目及法律依据于10月31日前报市审改办,凡是部门未报送或漏报、故意隐瞒不报的项目(包括收费、年审等)一律取消。市审改办通过论证听证、核查审定后报分管领导批准,送市政府常务会审定,并征求市人大、政协意见,最后以政府令的形式向社会公布实施。

  第二阶段,建制阶段。规范运行机制,完善监管制约机制,废除、修改有关法规、规章,建立健全有关规章制度,至明年3月底完成。

  附件:1、《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》

  2、国务院审改领导小组《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》(国审改发〔2001〕1号)

  二OO二年九月十日

  附件1:国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知

  二○○一年十月十八日

  各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》已经国务院批准,现转发给你们,请认真贯彻执行。

  关于行政审批制度改革工作的实施意见

  监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办

  (二○○一年十月九日)

  按照党的十五届五中全会、六中全会和中央纪委第五次全会、国务院第三次廉政工作会议的部署和要求,积极推行行政审批制度改革,对于深化行政管理体制改革,促进政府职能转变,完善社会主义市场经济体制,加强和改进作风建设,从源头上预防和治理腐败,都具有重要意义。近年来,绝大多数省、自治区、直辖市和国务院各部门程度不同地开展了行政审批制度改革工作,取得了初步成效。但是,这个问题并未完全解决。最近国务院党组决定把进一步推进这项改革作为贯彻十五届六中全会精神的一项重要工作,要求各级政府进一步转变政府职能,减少行政审批。少管微观,多管宏观,少抓事前的行政审批,多抓事后的监督检查,切实加强监督和落实。改革行政审批制度,需要审批的项目应规定清楚,公开透明,不需要审批的坚决不去审批。逐步建立、完善价格和市场机制,而不是单靠行政手段去解决。根据国务院上述精神,现就进一步推进行政审批制度改革提出如下意见。

  一、行政审批制度改革的指导思想和总体要求

  行政审批制度改革的指导思想是:以党的十五大和十五届五中全会、六中全会精神为指导,按照江泽民同志“七一”重要讲话和“三个代表”重要思想的要求,解放思想,实事求是,以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用为基点,把制度创新摆在突出位置,努力突破影响生产力发展的体制性障碍,加强和改善宏观调控,规范行政行为,提高行政效率,促进经济发展,推进政府机关的廉政勤政建设。

  行政审批制度改革的总体要求是:不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批,坚决予以取消;可以用市场机制代替的行政审批,通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批,要建立健全监督制约机制,做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高,行政审批责任追究制得到严格执行。

  2001年,以经济事务的行政审批为重点,兼顾其他方面,突出抓好国务院各部门及各省、自治区、直辖市人民政府的工作落实。省级以下各级人民政府及其部门也要积极推行行政审批制度改革。

  二、行政审批制度改革应遵循的原则

  (一)合法原则。行政审批作为一项重要的行政权力,直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益,关系政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。设定行政审批应当遵循我国的立法体制和依法行政的要求,符合法定权限和法定程序。法律、行政法规、地方性法规和依照法定职权、程序制定的规章可以设定行政审批。鉴于目前有关立法还不够完善,国务院各部门可根据国务院的决定、命令和要求设定行政审批,并以部门文件形式予以公布;其他机关、文件设定的行政审批应当取消。

  (二)合理原则。设定行政审批,要符合社会主义市场经济发展的要求,有利于政府实施有效管理。凡是通过市场机制能够解决的,应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决,但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的,应当通过中介组织和行业自律去解决。有关经营性土地使用权出让、建设工程招标投标、政府采购和产权交易等事项,必须通过市场机制来运作。对虽符合合法原则,但不符合上述要求的行政审批,也应当取消。

  (三)效能原则。要合理划分和调整部门之间的行政审批职能,简化程序,减少环节,加强并改善管理,提高效率,强化服务。一个部门应当实行一个“窗口”对外;涉及几个部门的行政审批,应当由国务院规定的主要负责部门牵头,会同其他有关部门共同研究决定后办理;实施行政审批要规定合理时限,提高工作效率,在限定期限内办结。

  (四)责任原则。按照“谁审批、谁负责”的原则,在赋予行政机关行政审批权时,要规定其相应的责任。行政机关实施行政审批,应当依法对审批对象实施有效监督,并承担相应责任。行政机关不按规定的审批条件、程序实施行政审批甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊,以及对被许可人不依法履行监督责任或者监督不力、对违法行为不予查处的,审批机关主管有关工作的领导和直接责任人员必须承担相应的法律责任。

  (五)监督原则。赋予行政机关行政审批权,要按照公开、公平、公正的原则,明确行政审批的条件、程序,并建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。行政审批的内容、对象、条件、程序必须公开;未经公开的,不得作为行政审批的依据。行使行政审批权的行政机关应当建立健全有关制度,依法加强对被许可人是否按照取得行政许可时确定的条件、程序从事有关活动的监督检查。

  三、实施步骤

  国务院各部门的行政审批制度改革工作按照以下步骤和要求进行。

  (一)全面清理行政审批项目并提出处理意见。由各部门按照统一要求,对本部门的行政审批项目进行彻底清理,填报行政审批项目登记表,并依据上述原则逐项研究提出取消、保留、下放或转入市场机制运作的处理意见。其中,各部门根据国务院以往的决定、命令和要求设定的行政审批,该取消的也要取消;需要保留的,必须报国务院备案。各部门内设机构设定的行政审批,原则上一律取消;个别确需保留的,要以部门文件形式予以公布并报国务院备案。

  (二)研究确定行政审批项目处理意见。由国务院行政审批制度改革工作领导小组(以下简称领导小组)办公室对各部门提出的行政审批项目的处理意见进行审核,并负责与各部门协商。对协商不一致的行政审批项目,由领导小组办公室提出意见报领导小组确定。

  (三)公布行政审批项目处理决定。由领导小组办公室编制各部门取消和保留的行政审批项目目录并拟定有关规定,报领导小组讨论并提交国务院总理办公会议审议,经批准后以国务院决定的形式予以公布。

  (四)制定监督制约措施。各部门结合实际,针对保留的审批项目制定、公布监督制约的具体措施,并报领导小组办公室。

  各省、自治区、直辖市的行政审批制度改革,要在前一阶段工作的基础上,根据本实施意见的要求,进一步加大工作力度。已对行政审批项目进行了初步清理和处理的,要认真回顾和分析前一阶段的工作情况,查找存在问题和不足,针对薄弱环节,采取改进措施。要根据本实施意见确定的原则,结合本地区实际,切实做好有关行政审批项目的处理工作。如存在该清理的未作清理、应取消的没有取消等问题,要坚决予以纠正。正在进行清理和处理的,要按照有关要求加强监督检查,严格审核把关。尚未开展这项工作的,要尽快作出部署,抓紧组织实施。对工作扎实、效果较好的,要注意总结和推广经验;对工作不认真、走过场的,要责成其认真整改。

  四、需要注意的问题

  行政审批制度改革政策性强,涉及面广,工作难度大。各地区、各部门务必采取有效措施,确保这项改革健康有序地进行。

  (一)要加强组织领导。各地区、各部门要增强政治责任感,充分认识行政审批制度改革的重大意义,把这项工作摆到重要位置,切实加强领导。要明确一位领导同志负责这项工作,并成立专门工作班子或抽调专人承担日常工作。监察、法制、体改、机构编制等部门和单位要在党委、政府的统一领导下,充分发挥职能作用,做好组织协调工作,要实行严格的责任制,形成工作合力。

  (二)要注意搞好工作衔接。各地区在审批项目处理工作中,要注意与国务院各部门的有关工作相协调。对于国务院已经明确取消和保留的行政审批项目,要作出相应处理。应该取消的,必须取消;需要保留的以及由国务院有关部门下放给地方审批的,要继续实行,并健全监督制约机制。国务院及国务院各部门依据法律、行政法规、部门规章设定的审批项目,地方政府可以提出取消或者其他处理的建议,但不能自行宣布处理意见。

  (三)要积极稳妥地推进。改革行政审批制度,既要大胆实践,勇于创新,又要按照中央的统一部署和要求,有组织、有秩序地进行;既要坚决精减和调整不适应社会主义市场经济发展要求的行政审批事项,又要切实加强对需要保留的行政审批行为的监督。对取消行政审批的事项要制定后续监管措施,避免管理脱节。要加强调查研究,注意发现并及时解决倾向性、苗头性问题。要将行政审批制度改革工作与政府机构改革、政务公开和实行“收支两条线”管理等工作结合起来,互相促进。

  (四)要加强监督检查。各地区、各部门要切实加强对行政审批制度改革工作的监督检查,绝不允许搞上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止,坚决反对和防止搞形式主义。任何部门和单位都不得瞒报、虚报行政审批项目,不得对决定取消的项目搞变相审批,不得违反规定擅自新设行政审批项目。对已经明确取消的行政审批项目仍然进行审批的,要按照有关规定予以处理。

  领导小组办公室拟在2001年底对各地区、各部门开展行政审批制度改革的情况(包括行政审批项目是否得到彻底清理,已经作出处理的审批项目是否落实到位,对保留的审批项目是否建立了监督制约机制等)有重点地进行一次检查。

  附件2:关于印发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知

  国审改发[2001]1号

  各省、自治区、直辖市行政审批制度改革工作领导小组,国务院各部门、各直属机构行政审批制度改革工作领导小组:

  现将《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》印发给你们,请认真贯彻执行。

  国务院行政审批制度改革工作领导小组

  二OO一年十二月十一日

  关于贯彻行政审批制度改革的

  五项原则需要把握的几个问题

  为了保证行政审批制度改革健康有序地进行,使各地方、各部门正确有效地贯彻《关于行政审批制度改革工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)确定的五项原则,需要理解和把握好以下几个问题:

  一、关于行政审批的基本含义和改革要达到的总体要求

  《实施意见》所称行政审批,是指行政审批机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利和行为能力的行为。

  目前,行政审批的形式多样、名称不一,有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等。只要自然人、法人或者其他组织等相对人实施某一行为、确认特定民事关系或者取得某种资格资质及特定民事权利能力和行为能力,必须经过行政机关同意的,都属于《实施意见》所要求清理和处理的行政审批项目范围。因此,在清理行政审批项目时,不能只注意其名称和形式,而应当把握其“必须经过行政审批机关同意”这一实质,才能保证不重项、不漏项。

  行政审批是行政审批机关作为行政主体对相对人实施的具体行政行为,因此,行政机关对其内部有关人事、财务、外事等事项的审批、决定不属于《实施意见》所要求清理和处理的行政审批项目范围。

  《实施意见》所称行政审批制度,包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容。行政审批制度改革既要减少不必要的审批项目,还应调整行政审批的权限、减少环节、规范程序、提高效率、强化服务、加强监管、明确责任,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。

  二、关于执行行政审批制度改革原则的具体标准

  (一)关于合法原则

  《实施意见》中行政审批制度改革的合法原则,是指行政审批权的设定和实施必须依据法律、法规、规章和根据国务院决定、命令或者要求制定的国务院部门文件,并不得与其相抵触。

  1.设定行政审批的法律文件,必须符合我国立法体制的要求,遵循法制统一原则。即设定行政审批的法律文件必须符合法定权限和程序,下位法不得与上位法的规定及其精神相抵触。

  (1)法律对某一事项只是作出原则的管理规定(如加强管理、监督、指导、负责、检查等,下同),但没有设定行政审批,行政法规自行设定的行政审批事项,应当予以取消;

  (2)法律、行政法规对某一事项只是作出原则的管理规定,但没有设定行政审批,国务院部门规章、地方性法规或者地方政府规章自行设定的行政审批事项,应当予以取消,地方性法规设定属于地方性事务的审批除外;

  (3)法律、行政法规、地方性法规对某一事项只是作出原则的管理规定,但没有设定行政审批,地方政府规章自行设定的行政审批事项,应当予以取消;

  (4)法律、行政法规、地方性法规及省、自治区政府规章对某一事项只是作出原则的管理规定,但没有设定行政审批,较大的市的政府规章自行设定的行政审批事项,应当予以取消;

  (5)同一审批事项有多个依据并且相互不一致的,如果审批依据属于同一效力层次的法律文件,则以新的规定为准;属于不同效力层次的,以上位法为准;法律文件之间的效力关系不明确的,适用《立法法》的规定。

  2.设定和实施行政审批,必须符合依法行政的要求。

  (1)法律、法规和国务院的决定可以设定行政审批,规章在法定的权限范围内可以设定行政审批。

  (2)我国参加或认可的国际公约、国际条约或国际惯例,只有通过立法程序转化为国内法律、法规、规章或者其他规范性文件,才能在国内适用,因而未经转化不得作为行政审批的依据,相应的行政审批项目应当予以取消。

  (3)设定行政审批的法律、法规、规章或其他规范性文件,必须是公开并经法定程序制定、通过的。

  (4)根据国务院的决定、命令或者要求发布的国务院部门文件可以设定行政审批。除此之外,其他部门文件及部门内设司(局)文件、地方各级人民政府及其所属各部门文件和其内设机构文件设定的行政审批事项,应当予以取消。

  没有规范性文件依据,仅仅根据领导的讲话、批示、指示等设定的行政审批事项,应当予以取消。

  如果该项行政审批必不可少,则应当通过法定程序,制定相应的规范性文件。

  (二)关于合理原则

  《实施意见》中行政审批制度改革的合理原则,是指在市场经济条件下,设定和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步,有利于政府实施有效管理。

  1.行政审批作为履行政府职能的手段之一,其适用主要限于以下范围:

  (1)土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的开发利用;

  (2)无线电频率、公共运输线路等有限公共资源的配置;

  (3)从事可能产生污染、损害生态环境或者产生其他公害的活动;

  (4)电力、铁路、民航、通信、公用事业等直接关系公共利益的行业中垄断性企业的市场准入和法定经营活动;

  (5)银行、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动;

  (6)利用财政资金或者由政府但保的外国政府、国际组织贷款的投资项目和涉及调整产业布局、优化结构等实现宏观调控目标的投资项目;

  (7)新闻出版、广播电影电视、教育、文化等从业机构的设立和活动;

  (8)为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质;

  (9)法人或者其他组织的设立、变更、终止;

  (10)确认婚姻、收养等特定民事关系的事项;

  (11)易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售等活动;

  (12)直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营等活动;

  (13)直接关系公共安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用;

  (14)直接关系公共安全、公共利益、国家安全或者法律、行政法规规定的其他事项。

  对于以上所列事项,凡是通过市场能够解决的,应当由市场去解决;通过市场难以解决,但通过中介组织、行业自律能够解决的,应当通过中介组织、行业自律去解决;即使是市场机制、中介组织、行业自律解决不了、需要政府加以管理的,也要首先考虑通过除审批之外的其他监管措施来解决。只有在这些手段和措施都解决不了时,才能考虑通过行政审批去解决。

  2、当前我国在行政审批方面存在一些突出问题,主要是对市场主体资格的前置性审批太多、太滥,手续繁杂,市场准入门槛过高;政企不分,干涉企业经营自主权的行政审批大量存在,这些行政审批成本高、效率低,妨碍市场开放和公平竞争,不利于增强市场经济的生机和活力;在土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易等过程中,经常因行政审批而产生不廉洁行为甚至腐败问题。因此,对于此类行政审批事项,要坚决予以取消:

  (1)设立公司、其他企业和个体工商户,除法律、行政法法规或者国务院决定规定的前置性审批外,公司、其他企业和个体工商户在开业或者设立登记前办理的行政审批事项,应当予以取消;

  (2)除法律、行政法规或者国务院决定规定需要审批的建设项目以及使用财政资金、外国政府和国际组织贷款投资的项目外,对企业的投资等经营活动设定的行政审批事项,应当予以取消;

  (3)有关经营性土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易,除法律、行政法规和国务院决定另有规定的外,必须采取拍卖、公开招标投标等市场运作方式,相应的行政审批应当予以取消。

  (三)关于效能原则

  《实施意见》中行政审批制度改革的效能原则,是指行政审批作为行政管理的手段之一,应当以较小的行政资源的投入实现最佳的政府工作目标。要努力改进审批方式,积极推行电子政务,运用信息、网络等现代技术手段,提高管理水平和效率。

  1.行政审批事项在符合合法、合理原则的同时,要与新的“三定”方案规定的部门职能相一致,职能已经取消或者划出的,该部门相应的行政审批事项应当取消或者划出。职能增加或者划入的,通过市场、中介组织、行业自律、加强监管等手段能够解决的事项,不得设定或者保留行政审批。本级政府应当创造条件,打破部门界限,将分散在政府各职能部门的审批事项相对集中;同级人民政府两个以上的部门行政审批职能交叉或者重复的,应当由职能最直接的部门审批,该部门应主动与相关部门沟通协商,共同研究决定后办理。

  2.实施行政审批,应当简化程序、减少环节,方便群众,强化服务。一项审批无论涉及部门内部几个内设机构,都应当由一个内设机构代表本部门统一对外,并按照规定程序办理,坚决避免多头、重复审批。

  3.对依法需要同级人民政府两个以上的部门分别审批的,应当由本级政府确定一个主办部门,会同其他有关部门共同研究决定后办理;或者组织有关部门通过联合办公、集中办公的形式作出决定。

  4.能够且已经由较低层级行政机关实施行政审批的,上级行政机关不应审批;必须由上级行政机关审批的,除法律、法规另有规定的外,下级行政机关进行的审核应当取消。

  5.行政审批机关实施行政审批,要规定合理的时限;办理行政审批事项要提高工作效率,不得超过规定时限。

  (四)关于责任原则

  《实施意见》中行政审批制度改革的责任原则,是指行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的监管职责或者违法审批等行为所应当承担的法律责任。

  1.设定行政审批,必须在赋予行政审批机关该项行政审批权时,相应规定其对许可对象的监管义务。如果未赋予该行政审批机关相应的义务,或者该行政审批机关不能履行该义务,则不能设定该项行政审批。

  2.实施行政审批,要积极履行对许可对象的监管职责,对许可对象是否真正享有相关的权利、是否在取得行政许可时确定的范围内活动进行有效的监管。许可对象有伪造材料骗取许可、超越许可范围活动、拒不接受行政审批机关监管等行为的,行政审批机关应当依据有关规定责令其限期改正或者中止、变更、收回、撤销该项许可,并依法给予行政处罚。

  3.行政审批应当建立行之有效的监管制度。对技术性较强的审批事项,应当制定审批技术规定;对保留的审批事项,法律、法规、规章和其他规范性文件有明确监管措施的,要按规定执行;没有明确规定监管措施的,应当制定并严格落实监管措施。

  4.行政审批机关应当建立审批责任追究制度,明确审批的责任部门和责任人。对行政审批机关不履行监管义务、监管不力、对审批对象违法行为不予查处的,要依照有关规定,给予负有责任的主管人员和其他直接责任人员相应的纪律处分。

  5.行政审批机关违法审批,甚至滥用行政审批权、徇私舞弊、以行政审批权为本部门及个人谋取私利的,要依照有关规定,追究负有责任的主管人员和其他直接责任人员相应的法律责任。

  (五)关于监督原则

  《实施意见》中行政审批制度改革的监督原则,是指通过法律手段,对行政审批行使行政审批权进行监督制约,保证合法、合理、公正地行使行政审批权,维护自然人、法人和其他组织的合法权益。

  1.设定和实施行政审批,应当坚持公平、公正的原则。设定行政审批标准和条件,办理具体审批事项,不得因自然人、法人和其他组织所在行政区域、行业、所有制等不同而增设歧视性条件,应当维护国家整体利益和人民根本利益,做到公平、公正、合理,发挥行政审批的应有功能。

  2.设定和实施行政审批要贯彻公开原则。除法律、行政法规另有规定外,应当公布行政审批的内容、对象、条件、程序、时限。行政审批结果一律公开。

  3.行政审批机关应当保证自然人、法人和其他组织依法行使对行政审批的监督权。相对人对行政审批提出异议的,该行政审批机关必须作出书面说明,并告知相对人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利;相对人对行政审批机关工作人员的违纪违法行为进行举报、投诉的,行政审批机关应当依法及时核实、处理,并将处理结果以适当方式及时回复举报人、投诉人。

  三、关于全面理解、完整地贯彻行政审批制度改革的原则

  为了使行政审批制度改革落到实处,完善社会主义市场经济体制,适应加入WTO进程,履行我国政府对外承诺,切实转变政府职能,调整、规范部门权力,从源头上预防和治理腐败,正确理解和把握行政审批制度改革的原则至关重要。行政审批制度改革的原则是决定具体行政审批项目存留的重要依据,也是保证行政审批制度改革工作顺利进行,达到总体要求的关键。

  行政审批制度改革的每一项原则都有其特定的内涵,各地区、各部门一定要全面理解,正确执行。在其相互关系上,合法、合理、效能、责任、监督这五项原则是一个有机整体,互相补充,缺一不可。在掌握和适用这五项原则时,不能割裂,不得片面强调其中一项或者几项而不完整地执行。特别是在把握合法原则和合理原则的关系时,应当注意二者的有机统一,即使是符合合法原则的行政审批事项,如果不符合合理原则,该项行政审批也应当通过法定程序予以取消;虽然符合合理原则,但不符合合法原则,则应当通过相应的法定程序,制定规范性的法律文件予以设定。对于符合合理与合法原则要求的行政审批项目,要按照效能、责任和监督原则的要求进行规范和运作。

  推进行政审批制度改革,最重要的是要结合改革和发展的实际,勇于开拓创新。要将行政审批制度改革与其他改革紧密结合起来,并把这一改革融入整个改革发展稳定的大环境中去认识和把握。要自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来,以与时从俱进的精神,研究新情况,探索新途径,解决新问题。

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